Финансовый контроль предопределяется сущностью финансов как системы экономических отношений, связанных с созданием, распределением и использованием централизованных и децентрализованных фондов денежных средств. Являясь инструментом формирования и использования денежных доходов и фондов, финансы объективно отражают ход распределительного процесса.
Контрольная функция финансов проявляется в процессе наблюдения за распределением валового внутреннего продукта по соответствующим фондам и расходованием их по целевому назначению.
Государственный финансовый контроль основывается на Конституции РФ, Гражданском, Налоговом и Бюджетном кодексах РФ, федеральных законах, законодательных актах субъектов Федерации и органов местного самоуправления.
Финансовый контроль включает:
• бюджетно-финансовый контроль;
• контроль над сбором налогов;
• таможенный и валютный контроль;
• ведомственный и внутрихозяйственный контроль.
Бюджетно-финансовый контроль обеспечивает мобилизацию доходов бюджетов всех уровней, проверку целесообразности и законности расходования средств бюджета.
Контроль над сбором налогов — это проверки по выполнению хозяйствующими органами и физическими лицами своих обязательств перед государством.
Таможенный и валютный контроль обеспечивает экономическую безопасность страны.
Ведомственный и внутрихозяйственный контроль осуществляется в целях повышения эффективности деятельности предприятия, способствует выявлению внутренних резервов, росту прибыли, предупреждению нарушений гражданского и налогового законодательства.
В Российской Федерации функционирует довольно разветвленная система органов финансового контроля. Федеральные и региональные законодательные (представительные) органы, представительные органы местного самоуправления осуществляют финансовый контроль в ходе обсуждения и утверждения проектов законов о бюджете, при рассмотрении отдельных вопросов исполнения бюджета, а также при утверждении отчетов об исполнении бюджетов.
В целях контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума в соответствии с Конституцией РФ создали Счетную Палату. Ее состав и порядок деятельности определены Федеральным законом «О Счетной Палате» (от 11 января 1995 г. № 4-ФЗ)
Задачами Счетной Палаты являются:
1) организация и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению;
2) определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности;
3) оценка обоснованности доходных и расходных статей проектов федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;
4) финансовая экспертиза проектов федеральных законов, а также нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета, или влияющих на формирование и исполнение федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;
5) анализ выявленных отклонений от установленных показателей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов и подготовка предложений, направленных на их устранение, а также на совершенствование бюджетного процесса в целом;
6) контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств федеральных внебюджетных фондов в Центральном банке РФ, уполномоченных банках и иных финансово-кредитных учреждениях РФ;
7) регулярное представление Совету Федерации и Государственной Думе информации о ходе исполнения федерального бюджета и результатах проводимых контрольных мероприятий.
Счетная Палата осуществляет контроль за исполнением федерального бюджета на основе принципов законности, объективности, независимости и гласности.
Субъекты Федерации могут создавать аналогичные органы финансового контроля — контрольно-счетные палаты, которые осуществляют контрольно-ревизионную, экспортно-аналитическую, информационную и иную деятельность в рамках единой системы бюджетного контроля.
Федеральные и местные исполнительные органы власти выполняют контрольные функции через финансовые органы:
• Министерство финансов РФ;
• Федеральное казначейство;
• финансовые органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
Кроме того, финансовый контроль осуществляют главные распорядители и распорядители бюджетных средств. Этот контроль проводится методом проверки подведомственных государственных и муниципальных предприятий, бюджетных организаций.
Министерство финансов РФ — федеральный орган исполнительной власти, обеспечивающий проведение единой финансовой, бюджетной, налоговой и валютной политики в Российской Федерации и координирующий деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти. Для исполнения своих полномочий Министерство финансов создает свои территориальные органы. Структура Министерства финансов РФ представлена на рис. 31.1.
Министерство финансов РФ осуществляет контроль за целевым использованием средств федерального бюджета, главными распорядителями, распорядителями и получателями бюджетных средств. В случаях, специально оговоренных Бюджетным кодексом РФ, Министерство финансов контролирует исполнение бюджетов субъектами Федерации. Кроме того, оно организует
проверки и ревизии юридических лиц — получателей гарантий Правительства РФ, бюджетных кредитов, бюджетных ссуд и бюджетных инвестиций.
Департамент государственного финансового контроля и аудита Министерства обеспечивает совместно с контрольно-ревизионными управлениями субъектов Российской Федерации осуществление в пределах своей компетенции возложенных на Министерство финансов Российской Федерации функций государственного финансового контроля. Кроме того. Департамент организует развитие аудиторской деятельности в Российской Федерации (кроме аудита в банковской системе).
Департамент государственного финансового контроля и аудита в соответствии с возложенными на него задачами выполняет следующие основные функции:
• осуществляет контроль за целевым использованием средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов и других федеральных средств;
• участвует в разработке порядка и осуществлении контроля за поступлением доходов от имущества, находящегося в федеральной собственности;
• проводит в пределах своей компетенции комплексные ревизии и тематические проверки поступлений и расходования средств федерального бюджета;
• организует и проводит самостоятельно и с привлечением контрольно-ревизионных управлений субъектов Федерации документальные ревизии и проверки финансово-хозяйственной деятельности организаций по заданиям правоохранительных органов, обращениям органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления;
• осуществляет руководство деятельностью контрольно-ревизионных управлений субъектов Федерации и контроль за организацией этой деятельности;
• участвует в разработке единой политики в области аудита и обеспечивает формирование, функционирование и развитие системы аудита в Российской Федерации. Контрольно-ревизионное управление Министерства финансов РФ в субъекте Российской Федерации является территориальным контрольно-ревизионным органом Министерства финансов РФ и создается по его решению в установленном порядке. Основная задача деятельности управления — осуществление в пределах своей компетенции последующего государственного финансового контроля на территории соответствующего субъекта РФ или региона РФ.
Управление в соответствии с возложенной на него задачей выполняет следующие основные функции:
• осуществляет последующий контроль за своевременным, целевым и рациональным использованием и сохранностью средств федерального бюджета, государственных внебюджетных фондов и других федеральных средств;
• проводит в пределах своей компетенции ревизии и тематические проверки поступления и расходования средств федерального бюджета, использования внебюджетных средств, доходов от имущества (в том числе от ценных бумаг), находящегося в федеральной собственности;
• проводит документальные ревизии и проверки финансово-хозяйственной деятельности организаций любых форм собственности по мотивированным постановлениям правоохранительных органов;
• проводит в установленном порядке по обращениям органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления на договорной основе ревизии и финансовые проверки поступления и расходования средств соответствующих бюджетов, внебюджетных средств и доходов от имущества, находящегося в их собственности, при условии выполнения в полном объеме ревизий и проверок. Расходы по проведению таких ревизий и финансовых проверок возмещаются соответствующими органами государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления;
• в соответствии с поручениями Министерства финансов РФ осуществляет контроль за качеством проведения аудиторами и аудиторскими организациями аудиторских проверок организаций (кроме аудита в банковской системе);
• участвует в разработке проектов нормативных правовых актов по вопросам, относящимся к компетенции управления;
• анализирует практику применения законодательства по вопросам, относящимся к компетенции управления, представляет в установленном порядке предложения по совершенствованию этого законодательства;
• осуществляет в необходимых случаях контроль за своевременностью и полнотой устранения нарушений в финансово-хозяйственной деятельности проверенных управлением организаций, а также возмещения ими причиненного ущерба;
• координирует свою деятельность с деятельностью других органов финансового контроля в целях устранения параллелизма и дублирования в проведении ревизий и проверок, обеспечения их комплексности и периодичности.
Федеральное казначейство осуществляет предварительный и текущий контроль по операциям с бюджетными средствами главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств, кредитных организаций, других участников бюджетного процесса по исполняемым бюджетам и бюджетам государственных внебюджетных фондов, взаимодействует с другими федеральными органами исполнительной власти в процессе осуществления контроля и координирует их работу.
На главных распорядителей и распорядителей бюджетных средств возложены обязанности контроля за целевым использованием и своевременным возвратом бюджетных средств, а также вопросы отчетности и внесения платы за пользование бюджетными средствами. В этих целях им разрешено проводить проверки подведомственных государственных и муниципальных предприятий, бюджетных учреждений.
В 1998 г. завершилось создание системы органов Федерального казначейства, позволяющей оперативно осуществлять финансирование расходов бюджета и контролировать целевое использование выделенных средств. Минфину удалось решить основные задачи по формированию эффективно действующей казначейской системы.
Территориальные органы Федерального казначейства были созданы по состоянию на 1 января 1999 г. в 88 субъектах РФ за исключением Республики Татарстан. До перевода на казначейскую систему исполнения бюджета учреждений и организаций федерального подчинения, находящихся на территории Республики Татарстан, Минфин с 1 мая 1998 г. осуществляет их финансирование через счета управления Федерального казначейства по Чувашской Республике.
В настоящее время функционируют 87 управлений федерального казначейства по субъектам РФ (кроме Чеченской Республики) и развернуто 2153 отделения Федерального казначейства.
Учет доходов федерального бюджета осуществляется 2222 территориальными органами Федерального казначейства в 85 субъектах РФ, или 99,2% от общего их количества. В Республике Башкортостан, Республике Татарстан и Эвенкийском автономном округе операции на счетах по учету доходов осуществляют налоговые органы.
В 1998 г. практически завершен процесс перевода на казначейское исполнение министерств и ведомств РФ (за исключением Минобороны России). В 1997 г. в соответствии с Указом Президента РФ от 12 мая 1997г. №477 и постановлением Правительства РФ от 28 августа 1997г. №1082 было принято решение о переводе Минобороны РФ на финансирование через органы Федерального казначейства. В целях исполнения данного решения Минфином РФ был организован эксперимент по финансированию воинских частей Приволжского военного округа и Балтийского флота через органы Федерального казначейства.
Завершается перевод бюджетных организаций и учреждений на финансирование через лицевые счета, открытые им в органах Федерального казначейства. По предварительным данным, на 1 января 1999 г. из 48,9 тысяч бюджетополучателей, финансируемых на основании бюджетных назначений и утвержденных смет расходов (без учета бюджетополучателей по Республике Татарстан и Чеченской Республике, а также Минобороны России), переведено на финансирование через лицевые счета в органах Федерального казначейства 47,6 тысяч, или 97,2% от общего количества бюджетополучателей.
Финансовый контроль также осуществляется финансовыми органами субъектов РФ и муниципальных образований. Эти органы проводят контроль за операциями с бюджетными средствами всех участников бюджетного процесса в части использования ими средств бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов.
Налоговый контроль возложен на Министерство Российской Федерации по налогам и сборам. Федеральную службу налоговой полиции РФ, а также Министерство финансов РФ. Кроме того, контрольные функции выполняет институт аудиторства, на который возлагается проверка достоверности информации, отражаемой в бухгалтерской и налоговой отчетности.
На Министерство РФ по налогам и сборам возложены выработка и осуществление единой налоговой политики с целью обеспечения своевременного поступления в бюджеты всех уровней и государственные внебюджетные фонды налогов и других обязательных платежей в полном объеме (рис. 31.2).
Федеральная служба налоговой полиции РФ осуществляет контрольные функции путем выявления, предупреждения и пресечения налоговых поступлений и правонарушений.
Департамент налоговой политики Министерства финансов Российской Федерации совместно с Министерством РФ по налогам и сборам и другими федеральными органами исполнительной власти разрабатывает предложения о налоговой политике, развитии налогового законодательства и совершенствовании налоговой системы РФ, координирует в пределах своей компетенции политику федеральных органов исполнительной власти, на которые возложена ответственность за обеспечение своевременного поступления налогов и других обязательных платежей в федеральный бюджет.